Το δίπολο «κοστολογημένα προγράμματα vs πολιτική» αγγίζει τον πυρήνα της σύγχρονης δημοκρατίας: τη σύγκρουση ανάμεσα στον καθεστωτικό τεχνοκρατισμό και το όραμα της πολιτικής αλλαγής.
Η ουσία της πολιτικής αντιπαράθεσης είναι απλή: η κυβέρνηση συχνά κατηγορεί την αντιπολίτευση ότι κάνει “ανεξέλεγκτες” προεκλογικές υποσχέσεις χωρίς να εξηγεί πώς θα χρηματοδοτηθούν. Η κοστολόγηση δίνει έναν ανεξάρτητο, θεσμικό τρόπο να ελεγχθεί αν μια πρόταση “κλείνει” δημοσιονομικά. Η πολιτική αντιπαράθεση εστιάζει στην κοστολόγηση των προτάσεων.
Με λίγα λόγια: δεν είναι απλώς τεχνικό εργαλείο δημοσιονομικής διαφάνειας — έγινε και πολιτικό όπλο/επιχείρημα, αφού η κυβέρνηση το χρησιμοποιεί για να πιέσει την αντιπολίτευση να δικαιολογήσει τα οικονομικά της προγράμματα, ενώ η αντιπολίτευση αντιδρά αμφισβητώντας τη μεθοδολογία ή την ουδετερότητα εφαρμογής του.
Είναι γνωστόν ότι η δημοσιονομική πολιτική, σημαντικό μέσο της οικονομικής πολιτικής, διαφέρει από την λογιστική απεικόνιση δεδομένου ότι επενεργεί σχεδόν στο σύνολο της οικονομικής δραστηριότητας. Συνεπώς και το μελλοντικό της αποτύπωμα είναι αβέβαιο λόγω ότι τα πάντα στην οικονομία λειτουργούν σε καθεστώς αβεβαιότητας. Επομένως η στατική-λογιστική- απεικόνιση δεν σημαίνει τίποτε για τη δυναμική μιας δημοσιονομικής πράξης. Πρόκειται για την κλασική αντίθεση “static scoring” έναντι “dynamic scoring” στη δημοσιονομική ανάλυση, που γίνεται σε όλο τον κόσμο, όχι μόνο στην Ελλάδα.
Μια δημοσιονομική παρέμβαση δεν είναι απλώς μια γραμμή σε έναν ισολογισμό. Έχει:
- Μακροοικονομικά feedback effects: π.χ. μια αύξηση συντάξεων αυξάνει την κατανάλωση, άρα και τα έσοδα ΦΠΑ, κάτι που δεν φαίνεται σε μια στατική εκτίμηση κόστους
- Συμπεριφορικές αντιδράσεις: αλλαγές φορολογίας μπορεί να αλλάξουν συμπεριφορές (π.χ. εργασία, επενδύσεις, φοροδιαφυγή)
- Δευτερογενείς επιδράσεις σε αγορές: επιτόκια, επενδυτική εμπιστοσύνη, spreads
- Χρονική διάσταση: το κόστος έτους 1 μπορεί να διαφέρει δραστικά από το συσσωρευτικό κόστος 4ετίας, ειδικά αν η μεταρρύθμιση έχει “ενσωματωμένη” δυναμική (π.χ. δημογραφικές συνταξιοδοτικές δεσμεύσεις)
Κάθε δυναμικό υπόδειγμα για την εξέταση των δημοσιονομικών επιδράσεων εισάγει δικές της υποθέσεις-παραδοχές — πολλαπλασιαστές, ελαστικότητες, χρονικά lag — που είναι εξίσου (αν όχι περισσότερο) αμφισβητήσιμες και μπορούν να επιλεγούν ώστε να ευνοήσουν το συμπέρασμα που θέλει κανείς.
Άρα η στατική εκτίμηση απαντά σε ένα συγκεκριμένο, στενό ερώτημα: «πόσο κοστίζει αυτό ceteris paribus», και όχι «τι θα συμβεί στην οικονομία».
Όμως από τη στιγμή που κοστολογείται ένα μέτρο και έχει δημοσιονομικό αποτύπωμα το αμέσως επόμενο ερώτημα είναι πως θα χρηματοδοτηθεί. Αυτό μπορεί να γίνει με ανακατεύθυνση των εσόδων προς διαφορετικές δαπάνες ή με αύξηση των εσόδων ή με ανακατεύθυνση δαπανών ή με νέο δανεισμό . Όταν εισέλθει κανείς σε αυτή τη διαδικασία ουσιαστικά εισέρχεστε στη δυναμική οικονομική πολιτική διότι ότι και να επιλέξει θα υπάρξουν μεταβολές στις μακροοικονομικές μεταβλητές του συνολικού οικονομικού υποδείγματος. Ως εκ τούτου η στατική απεικόνιση του κόστους ουσιαστικα δεν σημαίνει τίποτε. Το ουσιαστικό είναι η χρηματοδότηση της δαπάνης και μάλιστα διαχρονικά συμπεριλαμβανομένων όλων των αλλαγών στη συμπεριφορά των μακροοικονομικών μεταβλητών. Πέρα που υπάρχουν δαπάνες , όπως η αναλογούσα στη 13η σύνταξη, που η εκτίμησή της χρειάζεται μακροχρόνια αναλογιστική μελέτη.
Αυτό ακριβώς είναι το αντικείμενο του κλάδου που λέγεται “generational accounting” ή long-term fiscal sustainability analysis — εργαλείο που χρησιμοποιεί το ΔΝΤ, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή (στις Ageing Reports) ακριβώς επειδή η στατική κοστολόγηση ενός έτους είναι παραπλανητική για μέτρα με μόνιμο χαρακτήρα.
Το σύστημα κοστολόγησης που ανακοίνωσε το Ελληνικό Δημοσιονομικό Συμβούλιο (ΕΔΣ) φαίνεται να επικεντρώνεται σε ετήσιο/τετραετές δημοσιονομικό αποτύπωμα ανά μέτρο, με κατώφλι 50 εκατ. ευρώ.
Το ΕΔΣ εκτιμά καταρχάς τον άμεσο δημοσιονομικό αντίκτυπο των προτεινόμενων μέτρων. Όμως σε περίπτωση που μια πρόταση πολιτικής αναμένεται να επιφέρει σημαντικές (;) μεταβολές στην οικονομία, θα εξετάζονται και οι έμμεσες επιπτώσεις σε χρονικό ορίζοντα τετραετίας — χαρακτηριστικό παράδειγμα η μείωση ενός φόρου.
Δηλαδή η εκτίμηση γίνεται σε δύο επίπεδα
- Άμεσο δημοσιονομικό κόστος (η “λογιστική” πλευρά που δεν αρκεί)
- Έμμεσες επιπτώσεις σε τετραετή ορίζοντα, όταν το μέτρο κρίνεται αρκετά σημαντικό ώστε να αλλάξει συμπεριφορές/οικονομία (ακριβώς η “δυναμική” διάσταση)
Θα πρέπει να πούμε στο σημείο αυτό ότι κάθε δημοσιονομικό μέτρο επιφέρει αλλαγές μέχρι να …εξαντληθεί. Στην πράξη, δεν υπάρχει “στατικό” μέτρο. Κάθε δημοσιονομική πράξη έχει κάποιο βαθμό δευτερογενούς επίδρασης — έστω ελάχιστες. Ακόμα και μια απλή μεταφορά πόρων μεταξύ δύο δαπανών επηρεάζει κατανάλωση, αποταμίευση, φορολογικά έσοδα, σε κάποιο βαθμό.
Άρα το κριτήριο του ΕΔΣ, «αν αναμένεται να επιφέρει σημαντικές μεταβολές στην οικονομία» δεν είναι binary (ναι/όχι) — είναι ζήτημα βαθμού, και κάπου πρέπει να μπει ένα υποκειμενικό όριο ανάμεσα σε “αμελητέο” και “σημαντικό”.
Αυτό ακριβώς είναι το πρόβλημα: ποιος αποφασίζει το όριο, και με ποια κριτήρια; Δεν νομίζω ότι έχει καθορισθεί ποσοτική προδιαγραφή (π.χ. “πάνω από Χ% του ΑΕΠ θεωρείται σημαντικό”) — άρα φαίνεται να μένει στην κρίση του ίδιου του Συμβουλίου με όλα τα συνεπαγόμενα.
Το ότι έχει επιλεχθεί η τετραετία ως μέγιστο χρονικό διάστημα ανάλυσης εκ μέρους του ΕΔΣ δεν είναι τυχαία επιλογή — αντιστοιχεί στον συνήθη ορίζοντα του Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής (ΜΠΔΣ) που χρησιμοποιεί η ΕΕ ως βασικό εργαλείο δημοσιονομικού σχεδιασμού. Είναι δηλαδή “δανεισμένος” ορίζοντας από διοικητική σύμβαση, όχι από την πραγματική φύση του εκάστοτε μέτρου.
Αυτό δημιουργεί μια πραγματική ασυμμετρία ανάλογα με τον τύπο του μέτρου:
- Εφάπαξ/παροδικά μέτρα (π.χ. έκτακτο επίδομα): η τετραετία υπερκαλύπτει τη διάρκεια ζωής του μέτρου — καλή προσέγγιση
- Δομικές/μόνιμες δεσμεύσεις (13η σύνταξη, μόνιμη μείωση φόρου, νέο ασφαλιστικό δικαίωμα): η τετραετία δείχνει μόνο “τη μύτη του παγόβουνου” — καταγράφει το αρχικό κόστος αλλά κόβει ακριβώς εκεί που αρχίζει να πραγματικά ενδιαφέρει, δηλαδή στη σωρευτική/διαγενεακή επίδραση
Άρα καταλήγουμε σε ένα παράδοξο: όσο πιο σημαντικό και μόνιμο είναι ένα μέτρο, τόσο λιγότερο επαρκής γίνεται ο ορίζοντας ανάλυσης που προβλέπεται — ακριβώς το αντίστροφο απ’ ό,τι θα περίμενε κανείς από ένα εργαλείο που σκοπό έχει να αποτρέψει “ανεδαφικές” προεκλογικές υποσχέσεις. Τα πιο επικίνδυνα δημοσιονομικά μέτρα (μόνιμες δεσμεύσεις με μακρά ουρά κόστους) είναι ακριβώς αυτά που το τετραετές παράθυρο αναλύει λιγότερο ρεαλιστικά.
